Internationaler Pakt und EMRK
Ein Vergleich der Rechtsprechung des Menschenrechtsausschusses der Vereinten Nationen und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
Nachfolgend ein Auszug aus obiger Abhandlung:
Die 1948 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen verkündete
Allgemeine Erklärung der Menschenrechte hat die Entstehung
der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten
(Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK) und
des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte
(Pakt) maßgeblich beeinflußt. Die Annahme des regional ausgerichteten
Vertragswerks ging der des internationalen Menschenrechtsinstruments
voraus; Jubiläen waren aber unlängst für beide zu verzeichnen:
50 Jahre lag im November 2000 die Unterzeichnung der
EMRK zurück, 25 Jahre im März 2001 das Inkrafttreten des Paktes
und damit auch die Aufnahme der Tätigkeit des gemäß dem Pakt
errichteten Menschenrechtsausschusses (Human Rights Committee
under the International Covenant on Civil and Political Rights,
CCPR). Der Pakt1 hat 148 Vertragsstaaten, die EMRK2 43 (Stand:
Ende Juni 2002). Im Vorjahr wurden in dieser Zeitschrift Aufbau und
Verfahren der beiden Organe gegenübergestellt3; in Fortsetzung
dieses Beitrags soll nun die materielle Rechtsprechung unter den
beiden Verträgen verglichen werden.
Bereiche der Übereinstimmung
Die Beeinflussung des regionalen4 wie des internationalen Vertragswerks
durch die Allgemeine Erklärung wird daran sichtbar, daß der
Katalog der Rechte in beiden Vertragswerken weitgehend übereinstimmt5.
Beide Kataloge folgen auch derselben Systematik: Artikel
für Artikel werden Schutzbereich und zugleich Schranken der einzelnen
Menschenrechte festgelegt. Demgegenüber hat die im Dezember
2000 von Europaparlament, Europäischem Rat und EUKommission
proklamierte Charta der Grundrechte der Europäischen
Union eine andere Struktur: sie enthält eine allgemeine, für alle
Rechte anwendbare Schrankenklausel am Ende des Katalogs6.
Aus der übereinstimmenden Systematik von EMRK und Pakt darf
allerdings nicht auf eine völlige inhaltliche Übereinstimmung der
Rechte geschlossen werden. Einige Gewährleistungen finden sich
nur in einem der beiden Kataloge, andere sind in ihrem Schutzbereich
unterschiedlich formuliert (so Artikel 7 Pakt, Art. 3 EMRK),
oder es sind die Schrankenbestimmungen anders gefaßt. Während bei-
ECKART KLEIN · FRIEDERIKE BRINKMEIER
spielsweise Art. 8 Abs. 2 EMRK die Zwecke, zu denen ein Eingriff
in die Privatsphäre erfolgen darf, abschließend aufzählt, verbietet
Art. 17 Abs. 1 Pakt Einschränkungen, die »willkürlich« oder »rechtswidrig
« sind. Eine derart weite Formulierung einer Schrankenbestimmung
gibt jedoch innerstaatlich einen Gestaltungsspielraum, der
durchaus problematisch ist; damit bietet Art. 17 Pakt weniger Schutz
vor Eingriffen als Art. 8 EMRK7.
Beide Dokumente enthalten hingegen fast inhaltsgleiche Interpretationsregeln:
Das Verbot des Rechtsmißbrauchs (Art. 5 Abs. 1 Pakt
und Art. 17 EMRK) und den Grundsatz, daß die im Pakt und in der
EMRK verankerten Menschenrechtsgewährleistungen jeweils Mindeststandards
darstellen und ein höheres Schutzniveau nicht zum
Nachteil des Individuums abgesenkt werden darf (Art. 5 Abs. 2 Pakt
und Art. 53 EMRK).
In der Praxis werden diese Regeln freilich nur in äußerst seltenen
Fällen zur Begründung einer Entscheidung herangezogen. So hat der
CCPR im Jahre 1979 die Erklärung des Notstands in Chile nach
Art. 4 Abs. 1 Pakt unter Berufung auf Art. 5 Abs. 1 Pakt für unzulässig
erklärt, weil der Notstand durch ein totalitäres Regime, das Inhalten
und Zielen des Paktes zuwiderlaufe, selbst verursacht wurde. Die
damalige Europäische Menschenrechtskommission8 hat 1957 die
Beschwerde der KPD gegen das Parteiverbot als rechtsmißbräuchlich
zurückgewiesen. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte
(EGMR) hat 1998 Art. 17 EMRK auf das Leugnen der Tatsache
des Holocaust mit dem Hinweis darauf angewandt, daß die
EMRK noch unter dem Eindruck der nationalsozialistischen Diktatur
in Deutschland entstanden sei und auf die endgültige Abschaffung
totalitärer Regime abziele.
Angesichts vieler weiterer Parallelen in den zwei Menschenrechtskatalogen
liegt ein Vergleich ausgewählter Menschenrechte aus beiden
Schutzsystemen nahe, der sich hier allerdings auf die wichtigsten
Punkte beschränken muß. Zugleich ist zu berücksichtigen, daß
beide Verträge als »living instruments« einer sich entwickelnden Interpretation
durch die jeweiligen Überwachungsorgane unterliegen9.
Parallele materielle Bestimmungen
Anwendungsbereich der Vertragspflichten
In den Eingangsbestimmungen beider Menschenrechtsverträge (Art.
1 EMRK und Art. 2 Abs. 1 Pakt) ist der Anwendungsbereich der jeweiligen
Vertragspflichten festgelegt: Die Vertragsparteien sind danach
gehalten, die Menschenrechte allen Personen zu gewährleisten,
die sich unter ihrer Hoheitsgewalt (jurisdiction) befinden. In den
meisten Fällen wird die Hoheitsgewalt auf dem eigenen Territorium
ausgeübt werden; deshalb wird dieses Kriterium in Art. 2 Abs. 1 Pakt
auch ausdrücklich erwähnt. Entscheidend ist aber die – rechtmäßige
oder rechtswidrige – Ausübung von Hoheitsgewalt überhaupt. Eine
Vertragspartei muß daher die garantierten Rechte auch bei Ausübung
von Herrschaftsgewalt jenseits ihrer Grenzen beachten.
.
.............
Einstweiliger Rechtsschutz
Der Ausschuß und der Gerichtshof haben nach ihren Verfahrensordnungen
die Befugnis, im Einzelfall einstweilige Anordnungen zu erlassen,
um irreparable Schäden eines Beschwerdeführers während
des laufenden Verfahrens zu verhindern.
Ob diese Entscheidungen rechtliche Bindungswirkung haben, war
und ist auf völkerrechtlicher Ebene streitig. Allerdings ist in der letzten
Zeit auf Grund einer Entscheidung des CCPR und eines kurz darauf
ergangenen Urteils des Internationalen Gerichtshofs24 die Diskussion
neu belebt worden.
102 Vereinte Nationen 3/2002
Der CCPR hat in einer Entscheidung aus dem Jahre 2000 die Verbindlichkeit
seiner einstweiligen Anordnungen bejaht25. In der Begründung
verweist er darauf, daß sich die Staaten durch Ratifizierung
des Paktes und des Ersten Fakultativprotokolls verpflichtet haben,
alle seine Entscheidungen nach Treu und Glauben zu respektieren.
Diese Pflicht schließt auch die Beachtung seiner auf der Grundlage
der Verfahrensordnung erlassenen einstweiligen Anordnungen
ein, weil sie auf einer Autorisierung im Pakt selbst beruhen (Art. 39
Abs. 2 Pakt). Er stellt daher fest, daß die Mißachtung seiner einstweiligen
Anordnungen gegen das Erste Fakultativprotokoll zum
Pakt verstößt.
Der EGMR befand hingegen im Jahre 1991, daß einstweilige Anordnungen
der Europäischen Menschenrechtskommission keine Bindungswirkung
haben. Sein Urteil – das übrigens nur von einer
äußerst knappen Mehrheit gestützt wurde – begründet er damit, daß
die Konvention selbst keine Bestimmung über den Erlaß und die
Bedeutung einstweiliger Maßnahmen enthalte. Art. 26 Buchst. d)
EMRK (ex-Art. 36 EMRK) sage nichts darüber, ob und inwieweit
Vertragsparteien an eine Vorschrift der Verfahrensordnung gebunden
werden könnten, die nicht in Ausführung einer eigentlichen
Konventionsbestimmung ergangen sei. Auch das Recht des einzelnen,
sich wirksam der Individualbeschwerde zu bedienen, kann nach
Auffassung des Gerichthofs nicht zur Folge haben, einer einstweiligen
Anordnung der Kommission Verbindlichkeit zu verleihen. Im
Urteil wurde darauf verwiesen, daß die Fortsetzung eines Beschwerdeverfahrens
gegen einen bestimmten Staat auch vom Ausland her
möglich sei26. Diese Auffassung hat der Gerichtshof bis heute nicht
revidiert; es ist offen, wie er die Nichtbeachtung einer von ihm selbst
erlassenen einstweiligen Anordnung einschätzen würde.
Gegenseitiger Einfluß von CCPR und EGMR
Alle Konventionsstaaten der EMRK sind gleichzeitig Vertragsparteien
des Paktes. Der EGMR bezieht sich in seinen Urteilen oft auf
Paktgewährleistungen oder Entscheidungen des CCPR. Erst kürzlich
legte er im Krenz-Urteil Art. 7 EMRK (auch) im Lichte der Paktrechte
aus27; in der Urteilsbegründung werden auch Stellungnahmen
von Ausschußmitgliedern aus dem Jahre 1984 zitiert, die bei der Prüfung
des zweiten Staatenberichts der DDR die Verletzung verschiedener
Paktgewährleistungen geltend machten.
Der Ausschuß ist ein internationales Vertragsorgan; nur der geringere
Teil der Paktstaaten stammt aus Europa. Der CCPR ist daher in der
Regel auf Grund seiner Funktion und Zusammensetzung – die Experten
stammen aus den verschiedensten Erdteilen und Rechtskreisen
– sehr zurückhaltend mit einer unmittelbaren Inbezugnahme regionaler
Menschenrechtsverbürgungen. Doch nimmt der CCPR die
Rechtsprechung des EGMR durchaus aufmerksam zur Kenntnis.
Parallelen und Abweichungen
Zusammenfassend läßt sich festhalten, daß die Parallelen zwischen
beiden Menschenrechtsinstrumenten auf den Einfluß der Allgemeinen
Erklärung der Menschenrechte in ihrer Entstehungsphase zurückzuführen
sind. Auf Grund der unterschiedlichen Anwendungsbereiche
weichen die Bestimmungen jedoch nicht selten voneinander
ab: Der Pakt besitzt universellen Charakter, so daß die Rechte in
einem ganz anderen Licht ausgelegt und angewandt werden als diejenigen
der EMRK, die regionalen Charakter hat und sich auf weitgehend
– nach der Osterweiterung freilich nicht mehr so ganz –
homogene Rechts- und Gesellschaftsordnungen bezieht28.
Abschließend ist festzustellen, daß der Pakt zwar häufig weitergehende
Rechte enthält29, die Entscheidungen des CCPR im Individualbeschwerdeverfahren
in ihren Wirkungen jedoch hinter dem gerichtsförmig
ausgestalteten und ganz auf den Individualrechtsschutz
ausgerichteten Überwachungsverfahren auf europäischer Ebene zurückbleiben30.
1 Text: BGBl. 1973 II, 1534; auch abgedruckt in VN 1/1974 S. 16ff. sowie bei
Christian Tomuschat (Hrsg.), Menschenrechte. Eine Sammlung internationaler
Dokumente zum Menschenrechtsschutz, Bonn 1992, S. 41ff. – Alle Dokumente des
CCPR sind im Internet verfügbar auf der ›Treaty Bodies Database‹ des Amtes der
Hohen Kommissarin der Vereinten Nationen für Menschenrechte: http://www.
unhchr.ch.
2 Text in der Neufassung entsprechend Protokoll Nr. 11 v. 11.5.1994, BGBl. 1995 II,
579, auch abgedruckt in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), Menschenrechte.
Dokumente und Deklarationen (3. Aufl.), Bonn 1999, S. 338ff. – Alle Entscheidungen
des unter der EMRK errichteten Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
sind verfügbar auf seiner Homepage: http://www.echr.coe.int.
3 Eckart Klein / Friederike Brinkmeier, CCPR und EGMR. Der Menschenrechtsausschuß
der Vereinten Nationen und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte
im Vergleich, VN 1/2001 S. 17ff.
4 Vgl. Karl Josef Partsch, Die Entstehung der Europäischen Menschenrechtskonvention,
in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 15(1953/54),
S. 631ff.; die abschließende Empfehlung des Rates der Europäischen Bewegung aus
dem Jahre 1949 (abgedruckt in Europa-Archiv 1949, S. 2027ff.) bezog sich ausdrücklich
auf die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte.
5 So Manfred Nowak, CCPR Commentary. Commentary on the U.N. Covenant on
Civil and Political Rights, Kehl 1993, S. XVII, Rn. 2; Louis B. Sohn, Die Allgemeine
Erklärung der Menschenrechte, in: Internationale Juristenkommission (Hrsg.),
Journal der Internationalen Juristenkommission, Sonderausgabe 1968, S. 21ff.; ferner
Europarats-Dokument (COE Doc.) H(70)7 v. 1.8.1970.
6 Ihr Art. 52 Abs. 1 lautet: »Jede Einschränkung der Ausübung der in dieser Charta anerkannten
Rechte und Freiheiten muß gesetzlich vorgesehen sein und den Wesensgehalt
dieser Rechte und Freiheiten achten. Unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit
dürfen Einschränkungen nur vorgenommen werden, wenn sie notwendig
sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen
oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer
tatsächlich entsprechen.«
7 Der CCPR prüft aber im Rahmen der Untersuchung auf Willkürmaßnahmen, ob ein
Eingriff mit den Zielen des Paktes konform geht, vgl. Allgemeine Bemerkung Nr. 16
v. 8.4.1988, Ziff. 4.
8 Die Europäische Menschenrechtskommission und der Gerichtshof sind auf Grund
der Neufassung der EMRK von 1998 mittlerweile zusammengelegt.
9 Vgl. auch Markus G. Schmidt, The Complementarity of the Covenant and the European
Convention on Human Rights – Recent Develoments, in: Harris/Josephs (eds.),
The International Covenant on Civil and Political Rights and United Kingdom Law,
Oxford 1995, S. 629ff.; Liz Heffernan, A Comparative View of Individual Petition
Procedures under the European Convention on Human Rights and the International
Covenant on Civil and Political Rights, in: Human Rights Quarterly 1997, S. 78ff.
10 Protokoll Nr. 6 zur EMRK (39 Ratifikationen); Zweites Fakultativprotokoll zum
Pakt (47 Ratifikationen). Das vom Ministerkomitee am 21.2.2002 beschlossene Protokoll
Nr. 13 sieht, über das Protokoll Nr. 6 hinausgehend, die vollständige Abschaffung
der Todesstrafe vor.
11 Nowak (Anm. 5), S. 113ff.; Norman Weiß, Die Todesstrafe aus völkerrechtlicher
Sicht, in: Boulanger/Heyes/Hanfling (Hrsg.), Zur Aktualität der Todesstrafe (2. Aufl.),
Berlin 2001, S. 63ff.
12 In den Europaratsstaaten werden praktisch keine Todesurteile mehr gefällt. In Armenien,
Aserbaidschan, Rußland und der Türkei, die das Protokoll Nr. 6 nicht ratifiziert
haben, werden sie nicht mehr vollstreckt.
13 EGMR, Urteil v. 7.7.1989, Soering vs. Vereinigtes Königreich, Beschwerde Nr.
14038/88, Ziff. 101ff.
14 Art. 4 Pakt, Art. 15 EMRK.
15 Siehe Anm. 13.
16 EGMR, Urteil v. 23.9.1998, Lehideux und Isorni vs. Frankreich, Beschwerde Nr.
24662/94, Ziff. 46ff.; im Ergebnis kann er jedoch den Äußerungen der Beschwerdeführer
keine Auschwitzlüge entnehmen.
17 CCPR, Entscheidung v. 8.11.1996, Faurisson vs. Frankreich, Beschwerde Nr. 550/
1993, Ziff. 9.6; dazu Eckart Klein, Fall Faurisson zur Holocaust-Lüge, in: Baum/Riedel/
Schaefer (Hrsg.), Menschenrechtsschutz in der Praxis der Vereinten Nationen,
Baden-Baden 1998, S. 121ff.; Norman Weiß, Anmerkung zur Faurisson-Entscheidung,
in: Europäische Grundrechte-Zeitschrift 1998, S. 274ff.
18 Diese beiden Rechte haben keine Entsprechung in der EMRK.
19 Allerdings dürfte sich auch dieser Unterschied in der Praxis nicht auswirken, da im
Rahmen von Art. 15 EMRK das Verhältnismäßigkeitsprinzip zu beachten ist.
20 Nowak (Anm. 5), S. 645ff.; Friederike Brinkmeier, Der allgemeine völkerrechtliche
Diskriminierungsschutz, insbesondere nach Art. 26 des Internationalen Paktes über
bürgerliche und politische Rechte, in: Eckart Klein (Hrsg.), Rassische Diskriminierung
– Erscheinungsformen und Bekämpfungsmöglichkeiten, Berlin 2002, S. 81ff.
(101ff.).
21 Vgl. Jeroen Schokkenbroek, Stronger European protection against discrimination:
the new Protocol No. 12 to the European Convention on Human Rights, in: Klein
(Anm. 20), S. 175ff.
22 Katja Gelinsky, Der Schutz des Eigentums gemäß Art. 1 des Ersten Zusatzprotokolls
zur Europäischen Menschenrechtskonvention, Berlin 1996, S. 23ff. m.w.N.
23 CCPR, Entscheidung v. 30.10.2001, Des Fours Walderode vs. Tschechische Republik,
Beschwerde Nr. 747/1997, Ziff. 8.3., in der er eine Verletzung feststellte; der
EGMR hat noch keine Beschwerde wegen Enteignung in der ehemaligen Tschechoslowakei
für zulässig erklärt, vgl. EGMR, Entscheidung v. 15.1.1997, K.R. vs.
Tschechische Republik, Beschwerde Nr. 31091/96.
24 Der IGH hat in seinem Urteil v. 27.6.2001 im Fall La Grand seine nach Art. 41 IGHStatut
erlassenen ›vorsorglichen Maßnahmen‹ für rechtlich bindend erklärt; vgl. Karin
Oellers-Frahm, Deutscher Erfolg im Haag, VN 5/2001 S. 192ff.
25 CCPR, Entscheidung v. 19.10.2000, Padilla u.a. vs. Philippinen, Beschwerde Nr.
869/1999, Ziff. 5.1ff. und 8.
26 EGMR, Urteil v. 20.3.1991, Cruz Varas vs. Schweden, Beschwerde Nr. 15576/89,
Ziff. 94ff.
27 Vgl. EGMR, Urteil v. 22.3.2001, Streletz, Keßler, Krenz vs. Deutschland, Beschwerden
Nr. 34044/96, 35532/97 und 44801/98, Ziff. 2, 73, 93ff., 98ff.
28 Nowak (Anm.5), S. 100.
29 Donald J. Harris, Rights of petition under the European Convention on Human
Rights and UN human rights treaties, in: Paul Mahoney et al. (eds.), Protecting
Human Rights: The European Perspective, Gedenkschrift für Rolv Ryssdal, Köln
2000, S. 587ff.(589).
30 Klein/Brinkmeier (Anm. 3), S. 18f.
Vereinte Nationen 3/2002 103
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