SFH-0360 / Anfragebeantwortung LHF Mag. Burgstaller vom 09.05.2006

zur Anfrage Grünen Landtagsfraktion betreffend die völkerrechtliche Bedeutung und die innerstaatliche Umsetzung von Entscheidungen des UNO-Ausschusses für Menschenrechte in Österreich

der Beilagen zum stenographischen Protokoll des Salzburger Landtages

(3. Session der 13. Gesetzgebungsperiode)

Beantwortung der Anfrage

der Abg. Schwaighofer und Dr. Reiter an die Landesregierung betreffend die völkerrechtliche Bedeutung und die innerstaatliche Umsetzung von Entscheidungen des UNO-Ausschusses für Menschenrechte in Österreich (Nr. 472 der Beilagen).

Hohes Haus!

In Beantwortung der gegenständlichen Anfrage darf ich wie folgt Stellung nehmen:

Zu Frage 1: Warum wurden die Views, also die Entscheidung, des UNO-Ausschusses für Menschenrechte im Fall Perterer nicht nur binnen 90 Tagen nach der Urteilsverkündung nicht, sondern bis heute nicht umgesetzt?

Die Ansichten des UN-Ausschusses für Menschenrechte ("Views") betrafen das Verlangen, ein wirksames Rechtsmittel einschließlich der Zahlung einer angemessenen Entschädigung zur Verfügung zu stellen, weiters ähnliche Verletzungen in Zukunft zu verhindern und letztlich, die Auffassungen des Ausschusses zu veröffentlichen.

Betreffend das Rechtsmittel zur Erlangung einer angemessenen Entschädigung ist beim Landesgericht Salzburg ein Zivilprozess anhängig. Hinsichtlich der Verhinderung ähnlicher Verletzungen wurde ein Gesetzesentwurf erarbeitet, mit dem ua das Disziplinarrecht der Gemeindebeamtinnen im Salzburger Gemeindebeamtengesetz 1968 novelliert wird. Das Verlangen nach Bekanntmachung der Auffassungen des Ausschusses wurde von Österreich umgehend umgesetzt und es wird auf die Veröffentlichung auf der Homepage des Bundeskanzleramtes verwiesen.

Zu Frage 2: Wie sehen Sie als Landeshauptfrau die Verbindlichkeit der von Österreich eingegangenen völkerrechtlichen Konventionen im Allgemeinen und des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte im Besonderen, wenn sowohl der Bund als auch das involvierte Bundesland die Zuständigkeit zur Umsetzung der Views des Menschenrechtsausschusses verneinen?

1. Zur Verbindlichkeit völkerrechtlicher Verträge im Allgemeinen:

1.1. Einleitend wird darauf hingewiesen, dass völkerrechtliche Verträge - wie alle sonstigen völkerrechtlichen Rechtsquellen zunächst einmal nur die vertragsschließenden Völkerrechtssubjekte (zB Staaten, internationale Organisationen) berechtigen oder verpflichten. Die Frage, inwieweit diese Verträge auch nach innerstaatlichem Recht Gesetzgeber oder Behörden und Gerichte binden oder Rechte oder Pflichten für Bürgerinnen und Bürger (Einzelne) begründen, hängt von deren Eingliederung in die innerstaatliche Rechts­ordnung (Transformation) ab. Die Bestimmungen des Bundes-Verfassungsgesetzes sehen unterschiedliche Abstufungen der innerstaatlichen Verbindlichkeit vor: Gemäß Art 50 Abs 1 B-VG bedarf der Abschluss politischer, gesetzändernder oder gesetzergänzender Staatsverträge der vorausgehenden Genehmigung des Nationalrates. Der Nationalrat kann anlässlich der Genehmigung beschließen, dass ein Staatsvertrag durch die Erlassung von Gesetzen zu erfüllen ist (Erfüllungsvorbehalt, Art 50 Abs 2 B-VG). In diesem Fall wird der Staatsvertrag innerstaatlich insoweit nicht verbindlich, als sich daraus keine Rechte und Pflichten von Einzelnen ergeben können und Behörden und Gerichte nicht daran gebunden sind. Beschließt der Nationalrat dagegen keinen Erfüllungsvorbehalt, er­langt der Staatsvertrag mit seiner Kundmachung im Bundesgesetzblatt auch seine innerstaatliche Verbindlichkeit (Art 49 Abs 1 B-VG), ohne dass es gesetzlicher Umsetzungsmaß­nahmen bedarf. Weiters kann der Nationalrat in einem Genehmigungsbeschluss Verträge oder Vertragsbestimmungen als verfassungsändernd bezeichnen (Art 50 Abs 3 B-VG) Der so bezeichnete Staatsvertrag oder die so bezeichneten Bestimmungen haben dann Verfassungsrang.

Bei Verträgen, die nicht der Genehmigung durch den Nationalrat bedürfen, kann der Bundespräsident (oder die zum Vertragsabschluss ermächtigte Bundesregierung bzw das zuständige Regierungsmitglied) anordnen, dass der Vertrag durch die Erlassung von Verordnungen umzusetzen ist (Art 65 Abs 1 B-VG), ansonsten ist der Vertrag unmittelbar anzuwenden.

1.2. Für die innerstaatliche Stellung und Verbindlichkeit eines Staatsvertrages ist daher je nach der Beschlussfassung des Nationalrates bei dessen Genehmigung zu unterscheiden (vgl auch Ermacora, Die UN-Menschenrechtspakte Bestandteil der österreichischen Rechtsordnung?, JBl 1979, 191):

<!--[if !supportLists]-->-         <!--[endif]-->Der Nationalrat beschließt keinen Erfüllungsvorbehalt (=> unmittelbare Anwendbarkeit des Vertrages) und bezeichnet den Vertrag oder Teile davon als verfassungsändernd. In diesem Fall kann sich jede Person ohne weitere Gesetzesänderungen auf die im Vertrag vorgesehenen Rechte berufen bzw ist verpflichtet, dort allenfalls vorgesehene Verpflichtungen zu erfüllen. Die Behörden und Gerichte sind zur Anwendung des Vertrages verpflichtet. Dem als verfassungsändernd bezeichneten Vertrag oder Teilen davon widersprechende Gesetze sind verfassungswidrig. Ein Beispiel für einen solchen Vertrag ist die Europäische Menschenrechtskonvention.

<!--[if !supportLists]-->-         <!--[endif]-->Der Nationalrat bezeichnet den Vertrag als verfassungsändernd, ordnet aber die Erfüllung durch Gesetze an (=> keine unmittelbare Anwendbarkeit des Vertrages). Beispiel UN-Konvention über die Beseitigung aller Formen rassischer Diskriminierung. Auch in diesem Fall sind dem Vertrag widersprechende Gesetze verfassungswidrig. Ansonsten ist der innerstaatliche Gesetzgeber nur völkerrechtlich verpflichtet, den Vertrag durch Erlassung entsprechender Gesetze umzusetzen.

<!--[if !supportLists]-->-         <!--[endif]-->Beschließt der Nationalrat keinen Erfüllungsvorbehalt und bezeichnet er den Vertrag auch nicht als verfassungsändernd, treffen den Gesetzgeber keine weiteren Umsetzungsverpflichtungen. Normwidersprüche zum geltenden innerstaatlichen Recht sind im Rahmen der Vollziehung zu lösen.

<!--[if !supportLists]-->-         <!--[endif]-->Schließlich kann der Nationalrat bei der Genehmigung eines Vertrages beschließen, dass dieser durch die Erlassung von Gesetzen zu erfüllen ist, und den Vertrag nicht als verfassungsändernd bezeichnen. In diesem Fall bewirkt der Vertrag weder Rechte noch Pflichten der oder des Einzelnen, noch sind die Gesetzgeber zur Umsetzung oder die Behörden und Gerichte zur Anwendung des Vertrages verpflichtet. Es handelt sich - vereinfacht ausgedrückt  - bei diesen Verträgen innerstaatlich gesehen, um Bestimmungen im (einfachen) Gesetzesrang, die sich ausschließlich an die Gesetzgebung richten.

2. Zur Verbindlichkeit der UN-Menschenrechtspakte:

2.1. Die UN-Menschenrechtspakte - der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte und der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte, kundgemacht unter BGBl Nr 590 und 591/1978 - wurden gemäß Art 50 Abs 2 B-VG vom Nationalrat mit dem Vorbehalt genehmigt, dass die Erfüllung der vertraglichen Verpflichtungen durch Gesetze zu erfolgen hat (=keine unmittelbare Anwendbarkeit). Die beiden Pakte wurden nicht als verfassungsändernd bezeichnet und auch nicht mit dem verfassungsrechtlichen Quorum beschlossen. Sie sind daher weder unmittelbar anwendbar noch stehen sie im Verfassungsrang; vom Nationalrat wurde also die innerstaatlich unverbindlichste Transformationsform gewählt (vgl Pkt 1.2 letzter Fall).

2.2. Mit dem Beitritt zum Fakultativprotokoll zum Pakt (BGBl Nr 105/1988) hat Österreich die Zuständigkeit des nach dem Pakt eingerichteten UN-Menschenrechtsaus­schusses zur Prüfung von "Individualbeschwerden" wegen Verletzung der im Pakt festgelegten Rechte anerkannt. Dieser Ausschuss hat Mitteilungen von Betroffenen zu prüfen und seine Auffassungen (engl. "Views") dem Staat zu übermitteln. Festzuhalten ist daher, dass dem Ausschuss weder die Qualität einer internationalen Gerichtsinstanz noch die Kompetenz zur rechtsverbindlichen Entscheidung zukommt. Auch der Verfassungsgerichtshof misst den Views keinerlei innerstaatlich verbindliche Wirkung zu und bezweifelt implizit auch deren völkerrechtliche Verbindlichkeit (Zitat aus dem Erkenntnis vom 3. 3. 1995, G 125/ 93 ua): "Als Bedenken wird schließlich geltend gemacht, dass die stufenweise Anpassung der Witwerpension durch die angegriffene Regelung völkerrechtlichen Verpflichtungen der Republik Österreich widerspreche. Der UN-Ausschuss für Menschenrechte habe mit Erkenntnis vom 26.3.1992 eine Verletzung des Art 26 des Internationalen Paktes über bürgerliche und polische Rechte, der in Österreich am 10.3.1988 in Kraft getreten ist, festgestellt.

Mit diesem Vorbringen wird jedoch übergangen, dass der Weltpakt, auf den sich die antragstellenden Gerichte berufen und der zudem iSd Art 50 Abs 2 B-VG durch Erlassung von Gesetzen zu erfüllen ist, lediglich Gesetzesrang aufweist. Er vermag daher keinen Maßstab für die verfassungsrechtliche Prüfung von Gesetzen zu bilden; ebenso wenig sieht sich der Verfassungsgerichtshof veranlasst oder berechtigt, im Hinblick auf eine Regelung völkerrechtlichen Ursprungs seine Rechtsprechung zu ändern. Daran ändert nichts, dass Österreich das Fakultativprotokoll zum internationalen Pakt für bürgerliche und politische Rechte ratifiziert und die Zuständigkeit des Ausschusses für Menschenrechte zur Behandlung von Individualbeschwerden anerkannt hat. Denn hieraus könnten nur völkerrechtliche Verpflichtungen resultieren; selbst dies wird aber von der Bundesregierung unter Hinweis auf Nowak, UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte und Fakultativprotokoll, Kommentar, Engel-Verlag, 1989, S 756, und die dort zitierte Literatur bestritten. Selbst dann, wenn das Bestehen einer völkerrechtlichen Verpflichtung zu bejahen wäre, könnte dies nur bedeuten, dass die Republik Österreich als Völkerrechtssubjekt Maßnahmen zu setzen hat, um eine bestimmte Auffassung des UN-Ausschusses für Menschenrechte innerstaatlich zum Tragen zu bringen."

Zu Frage 2 wird daher ausgeführt:

Wie einleitend dargestellt, können internationale Vereinbarungen mit verschieden abgestufter Verbindlichkeit in die innerstaatliche Rechtsordnung übernommen werden. Der Nationalrat hat dem Pakt über bürgerliche und politische Rechte die geringste innerstaatliche Verbindlichkeit eingeräumt. Aus dem innerstaatlichen Recht ergibt sich daher keine Verpflichtung zur Umsetzung des Paktes oder der Auffassungen des UN-Menschen­rechts­ausschusses. Eine allfällige völkerrechtliche Verpflichtung zur Umsetzung könnte sich ausschließlich für den Bund ergeben; diese wird jedoch, wie aus dem zitierten Erkenntnis (vgl Pkt 2.2) hervorgeht, nicht nur vom Bund, sondern auch von der Rechtslehre für die Auffassungen ("Views") des UN-Menschenrechtsausschusses verneint.

Zu Frage 3: Wie wollen Sie verhindern, dass der Beschwerdeführer wegen des Kompetenzstreits zwischen Bund und Ländern – laut Bund ist das Disziplinarverfahren dem Land Salzburg zuzurechnen und dieses müsse die Views erfüllen, während das Land Salzburg argumentiert, es sei kein Völkerrechtssubjekt und daher nicht Partei des Übereinkommens – nicht zu seinem Recht auf in „wirksames Rechtsmittel einschließlich der Zahlung einer angemessenen Entschädigung" (CCPR/C/81/D/1015/2001) kommt?

Das Bundesgesetz vom 18.12.1948 (BGBl 1949/20), womit die Haftung des Bundes, der Länder, der Bezirke, der Gemeinden und der sonstigen Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts für den in Vollziehung der Gesetze zugefügten Schaden geregelt wird (Amtshaftungsgesetz - AHG), enthält ein wirksames Rechtsmittel zur Erlangung der Zahlung einer "angemessenen Entschädigung". Es ist daher auf dieser Rechtsgrundlage in einem Zivilprozess vor einem ordentlichen Gericht darüber zu verhandeln, ob gemäß
§ 1 Abs 1 leg cit der Bund und/oder das Land Salzburg als Rechtsträger nach den Bestimmungen des bürgerlichen Rechtes für den vom Beschwerdeführer geltend gemachten Schaden an dessen Vermögen haftet/n. Eine Haftung ist materiell zwingend jedoch davon abhängig, dass die Organe der Rechtsträger einen behaupteten Schaden in Vollziehung der Gesetze durch ein rechtswidriges Verhalten schuldhaft zugefügt haben.

Zu Frage 4: Warum ist es Ihrer Meinung nach zumutbar, den in seinen Rechten Verletzten selbst nach Obsiegen vor einer internationalen Instanz erneut auf den innerstaatlichen Rechtsweg zu verweisen, um die Durchsetzung der Entscheidung und überhaupt die Durchsetzbarkeit im österreichischen Recht aus eigenen Mitteln und auf eigene Kosten zu betreiben, wie das in diesem Fall geschieht?

Die Auffassungen des UN-Menschenrechtsausschusses stellen keine rechtlich verbindliche Entscheidung einer Rechtssache dar. Der Pakt über bürgerliche und politische Rechte ist innerstaatlich weder für die Gesetzgeber noch für die Behörden und Gerichte verbindlich, aus seiner Verletzung können sich daher für den Betroffenen keine wie immer gearteten innerstaatlichen Ansprüche ergeben.

Die gegenüber der Republik Österreich vertretene völkerrechtliche Auffassung (Views) des UN-Ausschusses für Menschenrechte (autonomes Konventionsorgan - keine "Instanz"), welche in einer nichtöffentlichen Sitzung ohne Zuziehung der Parteien gewonnen wurde, kann daher nach geltendem österreichischen Recht keinen Zivilprozess vor einem ordentlichen Gericht ersetzen und dessen Ergebnis - ein rechtskräftiges und vollstreckbares Urteil ("Exekutionstitel") - somit auch nicht vorwegnehmen. Aufgrund der vom Beschwerdeführer erhobenen Klage ist daher das Landesgericht Salzburg - iSd Art 6 EMRK ("Europäische Menschenrechtskonvention" als Bestandteil der Bundesverfassung) -  als "tribunal" in einem "fair trial" zur Entscheidung über dessen "civil rights" gem § 9 AHG ausschließlich zuständig. In diesem Verfahren stehen einander Dr. Perterer und die Rechts­träger Bund und Land Salzburg als Parteien zivilprozessrechtlich auf gleicher Ebene gegenüber. Dem Beschwerdeführer wurde seitens des Gerichtes die Verfahrenshilfe durch Befreiung von Gebühren und insbesondere auch durch Beigabe eines Rechtsanwaltes als unentgeltlichem Verfahrenhelfer bewilligt und wendet er daher gar keine eigenen Mittel oder Kosten auf.

Zu Frage 5: Wie erklären Sie es, dass die Republik den Beschwerdeführer an das Land Salzburg verweist, da diesem die vom Menschenrechtsausschuss beanstandeten Handlungen zuzurechnen seien, während das Land Salzburg auf die Republik verweist, da sie am Verfahren vor dem UN-Menschenrechtsausschuss nicht beteiligt gewesen sei?

Der Beschwerdeführer hat selbst die Klage sowohl gegen den Bund, als auch gegen das Land Salzburg erhoben. Es liegt daher ein schwebendes Verfahren vor, in dem die Feststellung des Sachverhaltes, die Beweiswürdigung und die rechtliche Beurteilung ausschließlich dem ordentlichen Gericht obliegt.

Zu Frage 6: Wie wollen Sie für die Zukunft konkret sicherstellen, dass Urteile, Entscheidungen und Erkenntnisse von "treaty monitoring bodies" internationaler Konventionen, die Österreich ratifiziert hat, tatsächlich umgesetzt werden, wenn die Verletzung von Konventionsrechten im Kompetenzbereich eines Bundeslandes gesetzt wurde?

Wie schon zu Frage 2 festgestellt wurde, wird die innerstaatliche Verbindlichkeit bei Beschlussfassung im Nationalrat festgelegt und kann vom Land nicht beeinflusst werden.

Zu Frage 7: Durch welche Maßnahmen gedenkt das Land Salzburg in Bezug auf die in der eingangs erwähnten Entscheidung festgestellte Verletzung des Rechts auf ein unparteiisches Gericht und des Rechts auf Gleichheit vor Gericht im Rahmen von Disziplinarverfahren, gegen Landesbedienstete einen konventionskonformen Zustand herzustellen?

Die disziplinarrechtlichen Bestimmungen für Salzburger LandesbeamtInnen sind im Salzburger Landes-Beamtengesetz 1987 geregelt. Demnach ist Disziplinarbehörde I. Instanz das Amt der Landesregierung. In II. Instanz ist die Disziplinarkommission zuständig. Über die bescheidmäßigen Erledigungen der Disziplinarkommission besteht die Möglichkeit, Beschwerde beim Verfassungs- und/oder Verwaltungsgerichtshof zu erheben. Durch die angeführte straffe Organisation der Disziplinarbehörden ist gewährleistet, dass nach Abschluss der erforderlichen Ermittlungsverfahren die zuständigen Behörden rasch entscheiden und Verfahren, die sich über Jahre erstrecken, grundsätzlich ausgeschlossen werden. Durch die Möglichkeit, durch Berufung eine Entscheidung der Disziplinarkommission herbeizuführen, ist auch das Recht auf ein unparteiisches Gericht und das Recht auf Gleichheit vor Gericht gewährleistet, da die Mitglieder der Disziplinarkommission per Verfassungsbestimmung in Ausübung dieses Amtes an keine Weisungen gebunden sind. Hinsichtlich der LandesbeamtInnen ist also kein Handlungsbedarf gegeben. 

Sollten jedoch GemeindebeamtInnen gemeint gewesen sein, wird auf einen Gesetzesentwurf verwiesen, mit dem ua das Disziplinarrecht der GemeindebeamtInnen im Salzburger Gemeindebeamtengesetz 1968, LGBl Nr 27, neu gefasst wird. Durch die vorgesehenen Änderungen soll auch auf jene Probleme Bedacht genommen werden, die beim Disziplinarverfahren gegen Dr. Perterer zu Tage getreten sind. Der bisherige Behördenaufbau wird nun dergestalt massiv vereinfacht, dass zur Entscheidung anstelle der bislang zwei Disziplinarkommissionen nur mehr eine (dreiköpfige, paritätisch zu besetzende) Disziplinarkommission berufen wird. Durch die Festlegung einer ausreichenden Anzahl von Ersatzmitgliedern werden Probleme bei allfällig auftretenden Befangenheiten vermieden werden können. Das allgemeine Begutachtungsverfahren wurde bereits eingeleitet.

Ich ersuche das Hohe Haus um Kenntnisnahme dieser Anfragebeantwortung.

Mag. Gabi Burgstaller

Landeshauptfrau

Salzburg, am 9. Mai 2006